El Congreso no es el primer poder del Estado

Es común escuchar en el Parlamento que el Congreso es el primer poder del Estado y que sus integrantes son los “padres” o “madres” de la Patria. Sin embargo, ambas afirmaciones no se corresponden con nuestro diseño constitucional como veremos a continuación.

1. El sistema gravitacional entre poderes

El argumento central de quienes afirman que el Parlamento es el primer poder de estado se basa en los postulados de John Locke, quien estableció en su Segundo Tratado del Gobierno Civil, que aquella institución que crea leyes para regular a la sociedad tiene que necesariamente ser superior. La otra premisa es de orden representativa: aquel órgano elegido directamente por la población tiene que encontrarse por encima de los demás[1].

Estas razones tienen mayor sentido en los orígenes del Estado Constitucional, pero no en el siglo XXI en donde ya no tenemos al Legislativo, Judicial y Ejecutivo como si fueran tres témpanos de hielo aislados sin interacción. Ahora nuestro diseño constitucional demanda una cooperación constante con el debido respeto de las autonomías, pero interactuando de forma complementaria o controlándose mutuamente. Esto no solo alcanza a esta separación tripartita clásica, sino también a los demás órganos autónomos y gobiernos territoriales.

En la actualidad nuestro diseño de poderes se asemeja al de un sistema de planetas de igual tamaño y jerarquía que se encuentran orbitando alrededor de una estrella con alta fuerza gravitacional. En esta analogía, la Constitución sería la estrella que atrae en mayor medida a los demás cuerpos celestes, pero estos poderes entre sí también generan una fuerza de atracción por lo cual no pueden ser comprendidos de forma jerarquizada ya que son parte de un todo.

Esto explica muy bien por qué muchas leyes del Congreso, para entrar en vigor, tienen que ser reglamentadas por el Poder Ejecutivo. A su vez este reglamento puede ser declarado inconstitucional por el Poder Judicial y, por su parte, el Tribunal Constitucional, a modo de árbitro, puede evaluar, dentro de un proceso, si dichas instituciones han actuado en atención a sus competencias. Sobre este proceso, la Defensoría del Pueblo podría desarrollar un informe y, de identificar irregularidades administrativas en el proceso, elevarlo ante la Junta Nacional de Justicia o, de identificarse un posible prevaricato, ante el Ministerio Público.

Por otro lado, si se analiza la producción normativa del Estado, en promedio, por cada ley que emite el Congreso, el Poder Ejecutivo emite 100 normas (entre resoluciones, decretos legislativos, decretos de urgencia, etc.). Además, regular conductas de la sociedad mediante normas con rango de ley no es competencia exclusiva del Congreso, ya que el Poder Ejecutivo, los gobiernos locales, provinciales y regionales también pueden emitir ordenanzas u otras leyes en sentido material. Por tanto, el Congreso si bien tiene una competencia legislativa importante, dentro de la que se encuentran también las leyes orgánicas y de reforma constitucional, hoy en día este argumento no resulta convincente para afirmar que sea el primer poder del Estado peruano.

Por su parte, el argumento representativo se basa en la siguiente premisa: el Congreso congrega a todas las fuerzas políticas en una misma institución plural y por ende se arriba a la conclusión de que es el primer poder del Estado. El afirmar que la representatividad o legitimidad de un órgano es la razón por la cual es jerárquicamente superior resulta problemático. Si este criterio fuera el que determinara su prevalencia sobre otros, el Poder Ejecutivo no podría disolver el Parlamento o convocar a legislatura extraordinaria; o, en su defecto, el Tribunal Constitucional no podría declarar la inconstitucionalidad de las normas emitidas por el mismo Congreso.

Además, cabe resaltar que la representatividad directa no es exclusiva del Congreso ya que el titular del Poder Ejecutivo, los gobiernos subnacionales y los jueces de paz también son elegidos por elección popular. Sin embargo, no podemos dejar de reconocer que, por ejemplo, el actual Parlamento fue elegido, según datos de la ONPE, por el 74.61% de los votos válidos, mientras que la plancha presidencial, luego de una segunda vuelta, fue elegida por 50.1% de los votos válidos y que el porcentaje es mucho menor en las municipalidades y gobiernos regionales. Esto si bien en la actualidad hace al Congreso un poder más representativo, esto puede ser contingente toda vez que un presidente electo podría ganar en primera vuelta con 80% y tener un Congreso elegido con 75% de votos válidos, lo cual no convierte al Poder Ejecutivo por su representatividad en el primer poder del Estado[2].

Por las razones expuestas no se puede afirmar, dentro del constitucionalismo peruano, que por emitir leyes y representar a la población el Congreso es el primer poder del Estado y tampoco que son “padres” o “madres” de la patria.

2. ¿Qué dice la Constitución?

Nuestro Estado se funda en la separación y equilibrio entre poderes (art. 43), lo cual no se puede garantizar si existe jerarquización entre los mismos, como tampoco si uno de los poderes tiene una perspectiva paternal respecto de los otros. El poder de Estado emana del pueblo (art. 45), por lo cual esa paternidad, en términos de creación y protección, no puede ser arrebatada de todos los peruanos para adjudicársela a 130 congresistas. 

Si bien no existe un poder por encima de otro, lo que sí dice nuestra Constitución es que es el presidente de la República “tiene la más alta jerarquía” y luego vienen los congresistas. Es decir, el presidente, en el ejercicio de sus funciones y como aquel que personifica a la Nación (art. 110), tiene, en su calidad de individuo, una categoría más elevada que los congresistas, lo cual no significa que el Poder Ejecutivo esté por encima del Parlamento, ya que una cosa es el estatus individual y otra las relaciones entre poderes estatales que dependen de las funciones y las instituciones de contrapesos políticos que puedan tener cada uno (capítulo IV).

Finalmente, cabe resaltar que un primer poder del Estado no sería pasible de una disolución constitucional en caso de que se niegue dos veces la confianza al Poder Ejecutivo (art. 134), no existiría una limitación expresa para la ejecución de gasto público (art.79), tendrían alguna inmunidad especial respecto de investigaciones o juicios que enfrentan sobre delitos comunes (art. 93), podrían reelegirse de forma inmediata (art. 90-A) y sus leyes no podrían ser cuestionadas por los tribunales (art. 203), ni observadas por el Poder Ejecutivo (art. 108). No obstante, como el Congreso no está por encima de los otros poderes del Estado, sí se encuentran sujetos a dichos límites constitucionales, más aún si en el Perú existe una forma de gobierno con profundas raíces presidencialistas.

3. ¿Qué dice la jurisprudencia del TC?[3]

El TC ha afirmado de forma reiterativa que el principio de equilibrio y separación entre poderes se centra en la independencia y los controles recíprocos que estos deben tener a efectos de impedir los abusos. En esa línea ha establecido que en nuestro diseño existe “una ponderación entre una pluralidad de centros de poder” y no una separación de poderes rígida y escalonada[4].

De igual modo, el TC ha explicado que nuestro presidencialismo atenuado, a diferencia de los sistemas parlamentarios, no acepta la premisa de que existe un primer poder del Estado ni una subordinación entre poderes[5], lo cual se refuerza más aún a partir de la experiencia de los últimos años que evidencia que nuestra forma de gobierno tiende a ser contingente en función a la legitimidad que tenga el presidente y la representación que tenga en el Parlamento.

Por tanto, queda claro que la jurisprudencia constitucional es clara al afirmar que ni el Congreso ni otra institución pública puede jactarse de ser el primer poder del Estado.

4. ¿Cuál es el peligro que se considere al Congreso el primer poder del Estado?

Ya a finales del siglo XVIII, en los papeles federalistas, Madison advertía que no podemos negar la naturaleza extensiva del Poder legislativo, ni que nos podemos esperanzar mucho en los equilibrios constitucionales de papel[6]. Lamentablemente, esta premisa se viene evidenciando en el Perú y en muchos casos se fundamenta en esta falsa idea de que el Congreso es el primer poder del Estado.

Desbaratar esta muletilla parlamentaria es fundamental ya que en esta idea se basan muchos congresistas para tomar diversas acciones como las siguientes: (i) que el Congreso se excluya de la Ley Servir; (ii) nombrar a altas autoridades de forma discrecional; (iii) elegir a su propio procurador y jefe del Órgano de Control Interno; (iv) reformar la Constitución a través de normas con rango de ley; (v) vaciar de contenido la cuestión de confianza (contrapeso que debe tener a su favor el Poder Ejecutivo); (vi) impedir que la Comisión de Ética del Congreso la conforme un órgano externo y autónomo; (vii) iniciar procesos de inconstitucionalidad para confirmar la validez de sus normas (ver caso Sunedu); entre otras acciones abusivas propias de las mayorías parlamentarias que se creen que están por encima de todos los órganos públicos.

En atención a lo expuesto, es importante recordarles una y otra vez a los parlamentarios y a la ciudadanía en general que el Parlamento, por más importante que sea en nuestra democracia, no está por encima de los demás poderes estatales. En tal sentido, si es que se buscamos detener esta narrativa reiterada en los últimos años por parte los congresistas, debemos responder con contundencia que el Congreso no es el primer poder del Estado y, de ser necesario, remitirlos a este texto para que identifiquen las razones de por qué esta premisa es completamente alejada de nuestros principios, normas y jurisprudencia constitucional.

[1] John Locke, en el Capítulo 11, establece que el Poder Legislativo “no sólo es el poder supremo sino también sagrado e inalterable”, pero a la vez afirma que “no puede ser ejercido de forma absoluta y arbitrariamente”. Además, en el Capítulo 15, indica que “el poder supremo es del legislativo pues es aquel que dicta leyes” y que “el Ejecutivo es claramente un poder subordinado”. Al respecto, consultar las páginas 131 y siguientes del Segundo Tratado sobre el Gobierno Civil. Madrid: Tecnos (2006).

[2]   Sobre el particular, ver: https://resultadoshistorico.onpe.gob.pe/EG2021/. Fecha de consulta 11 de junio de 2023.

[3]   La jurisprudencia relevante para este texto ha sido un aporte de diversos estudiantes del Curso Derecho Constitucional I que se encuentra a mi cargo, a propósito del Foro n.° 2. Agradezco por sus aportes a Camila Castillo Celis, Rachel Tananta Durand, Brigitte Cabanilla Vela, Nátaly Zárate Cotaquispe, Adela Lizarme Gonzáles, Mayte Laura Machaca, Máryory Maldonado Ramos y Camilla Castillo Celis.

[4] Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Expediente Nº 0005-2007- AI/TC, FJ 22.

[5] Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Expediente Nº 0006-2018- AI/TC, FJ 56.

[6] Madison, John (2015). El Federalista (n.° 48). Sobre los medios de dar eficacia en la práctica al principio de la separación entre poderes. Madrid: Akal.