Ecuador y el conflicto armado interno

El martes 9 de enero del 2024, el presidente constitucional de la República de Ecuador, mediante el Decreto Ejecutivo n.° 111, reiteró la declaración del estado de excepción realizada el día anterior y estableció el reconocimiento de la existencia en Ecuador de un conflicto armado interno. Este conflicto justificaría la intervención conjunta de las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional dispuesta por el mismo decreto[1].

A continuación analizaremos las obligaciones jurídicas internacionales del Estado de Ecuador en relación con la declaración efectuada y la calificación de conflicto armado interno.  

I. Las obligaciones jurídicas internacionales establecidas mediante tratados que obligan al Estado ecuatoriano

1. La declaración del estado de excepción

A nivel mundial, el tratado más importante al respecto es el tratado internacional denominado Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP) de las Naciones Unidas (ONU), aprobado en el año 1966. Debe tenerse presente que los tratados internacionales obligan únicamente a los Estados partes, es decir, a los Estados que libremente han decidido cumplir con un determinado tratado y han registrado, ante la Secretaría General de la ONU, su decisión[2].

El PIDCP-ONU, mediante su art. 4.1, autoriza a sus Estados partes a suspender temporalmente ciertos derechos en “situaciones excepcionales que pongan en peligro la vida de la nación”. Dispone también que no autoriza en ningún caso la suspensión de ciertos derechos, tales como el derecho a la vida, a no ser torturado, a no ser esclavizado o sometido a servidumbre, entre otros (ver al respecto el art. 4.2).

De otro lado, el Comité de Derechos Humanos, creado por el PIDCP-ONU, ha interpretado los derechos señalados en el artículo 4.2 [3] en el siguiente sentido:

a. Tienen el carácter de normas jus cogens (normas imperativas de derecho internacional), las cuales obligan a todos los Estados del mundo, incluso a los que no son partes en el PIDCP.

b. No pueden suspenderse en caso de conflicto armado internacional o conflicto armado interno. El mismo Comité advierte que “[n]o todo disturbio o catástrofe constituye una situación excepcional que ponga en peligro la vida de la nación, como se exigen en el párr.1 del art. 4 [del PIDCP]”.

A nivel interamericano, en el marco de la OEA, se aprobó el año 1969, el tratado denominado Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José de Costa Rica)[4]. Los Estados miembros de la OEA, inspirándose en el PIDCP-ONU de 1966, han regulado los estados de excepción mediante el art. 27 del Pacto de San José de Costa Rica. La interpretación del tratado la realiza la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) al dictar sentencia en los casos que resuelve, o mediante las opiniones consultivas que resuelve[5].

2. La noción jurídica de conflicto armado interno

Es importante precisar el contenido de la noción jurídica conflicto armado interno, toda vez que, con frecuencia, se le considera como sinónimo de guerra civil[6]. Ambas nociones, según las normas jurídicas internacionales, son diferentes en su contenido e implicancias jurídicas.

En el derecho internacional, la primera vez que aparece la noción de conflicto armado interno es en el art. 3, común a los cuatro Convenios de Ginebra del 12 de agosto 1949[7]. Como se aprecia infra, el art. 3 precitado establece que en caso de “conflicto armado que no sea de índole internacional y que surja en el territorio de una de las Altas Partes Contratantes cada una de las partes en conflicto tendrá la obligación de aplicar, como mínimo”, las disposiciones que se detallan en el mismo artículo.

Ulteriormente, la violación de las prohibiciones que ha establecido el artículo 3 fue, en 1998, calificada, en el marco del Estatuto de Roma (art. 8.2.c), como crímenes de guerra, crímenes que están bajo la competencia de la Corte Penal Internacional (CPI)[8].  Es de resaltar que el art. 3 señalado no precisa ni detalla las características del conflicto armado interno, esto es, no internacional, salvo tres aspectos centrales:

a. Se trata de un conflicto no internacional en cuanto las partes que intervienen en dicho conflicto armado no son dos o más Estado sino únicamente un Estado independiente, el cual enfrenta a fuerzas rebeldes y/o grupos armados no estatales organizados.  

b. El conflicto armado tiene lugar en el territorio del Estado independiente, el cual interviene en dicho conflicto.

c. El reconocimiento por el Estado concernido de sus obligaciones jurídicas, en base al art. 3 común, no cambia “el estatuto jurídico de las Partes en conflicto”, en otros términos, el Estado conserva todas sus competencias, y el grupo armado no estatal no adquiere el estatuto de beligerante, y sus integrantes detenidos no adquieren el estatuto de prisioneros de guerra o de presos políticos.

El contenido de la noción de conflicto armado interno, conocida también como conflicto armado no internacional (CANI), que aparece por vez primera el año 1949 en el art. 3 común antes señalado, ha sido precisado luego por otros dos tratados internacionales los años 1977 y 1998, respectivamente:

a. En 1977 la comunidad internacional aprobó el tratado denominado Protocolo II adicional a los Convenios de Ginebra de 1949 relativo a la protección de las víctimas de los conflictos armados sin carácter internacional. Según este tratado es necesario destacar que el grupo armado organizado, no estatal, tiene un mando responsable y, además, un determinado control de una parte del territorio del Estado, en este caso, territorio del Estado de Ecuador[9].  

b. En 1998, el Estatuto de Roma que crea la CPI distingue dos tipos de crímenes de guerra: por un lado, los crímenes de guerra cometidos en el contexto de un conflicto armado internacional según los arts. 8.2.a y 8.2.b; y, por otro lado, los crímenes de guerra cometidos en el contexto de un conflicto armado no internacional (conflicto armado interno) según los arts. 8.2.c, 8.2.d, 8.2.e. y 8.2.f. En este caso se precisa que, en el caso de los crímenes cometidos durante un conflicto armado no internacional o interno, no se trata de disturbios o tensiones internas, sino de un conflicto armado prolongado entre las fuerzas del Estado y uno o varios grupos armados no estatales organizados o inclusive entre tales grupos.

II. Sanciones penales internacionales en el contexto de un conflicto armado no internacional (CANI) o interno  

“En la guerra todo vale” es una expresión que escuchamos en algunos sectores de opinión. De acuerdo con esta expresión, en un conflicto armado internacional (CAI) o en un conflicto armado interno (o CANI), todo estaría permitido a los beligerantes estales, esto es, fuerzas armadas y policiales, quienes tendrían asegurada la impunidad. Y, por sus particulares razones, también reclaman impunidad los grupos armados no estatales, sean o no terroristas.

Sin embargo, en todo conflicto armado, internacional o no internacional, los beligerantes deben respetar tanto a la población civil como a los beligerantes enemigos rendidos o fuera de combate. De lo contrario, los responsables materiales y quienes fueran sus jefes, serán acusados de crímenes de guerra y/o de otros crímenes internacionales (genocidio, lesa humanidad, violaciones graves de derechos humanos).

Los casos más conocidos de sanciones penales internacionales los hallamos en los procesos de Nuremberg (1945-1946) y Tokio (1946-1948) al término de la II Guerra Mundial. Más recientemente, los crímenes internacionales juzgados por los Tribunales Penales Internacionales (TPI) para la ex Yugoslavia y para Ruanda, respectivamente, entre otros, creados por el Consejo de Seguridad de la ONU en la última década del siglo XX (por cierto, algunos de los TPI mencionados están todavía activos).

Pero el precedente más significativo por su alcance mundial, lo hallamos en el tratado denominado Estatuto de Roma (1998) que crea la Corte Penal Internacional (CPI), instalada el año 2003. El estatuto distingue expresamente, en su art. 8, los crímenes de guerra perpetrados durante un CAI y/o durante un CANI.

No podríamos dejar de mencionar, para concluir este breve texto, que, además de órganos de justicia penal internacional como los señalados precedentemente, la justicia penal de los Estados es competente, de acuerdo con el derecho internacional, para sancionar penalmente a responsables de crímenes internacionales. Así, la sanción penal a nivel estatal podrá aplicarse a responsables de crímenes internacionales respecto, por ejemplo, de crímenes de guerra u otros crímenes internacionales tales como genocidio, lesa humanidad y otras violaciones graves de derechos humanos que no califican en los tres crímenes internacionales antes mencionados.

La justicia penal estatal podrá ejercer en ciertos casos la competencia universal[11], pero también podrá juzgar y velar por la sanción penal de responsables de crímenes internacionales perpetrados en el territorio sobre el cual tal justicia es competente (caso de la Corte Suprema de Argentina que declaró la inaplicación del indulto por crímenes cometidos durante la dictadura militar de Videla y otros en su país).

III. La orden recibida por las Fuerzas Armadas de Ecuador

En coherencia con las obligaciones internacionales del Estado ecuatoriano, el Decreto Ejecutivo 111 dictado por el Presidente Constitucional de la República, establece que las Fuerzas Armadas. ejecutarán sus operaciones militares de acuerdo con el derecho internacional humanitario y “respetando los Derechos Humanos”. El estado de excepción decretado y la intervención de las Fuerzas Armadas debe ser, por tanto, acorde con los tratados internacionales que obligan al Estado ecuatoriano, y acorde también con lo dispuesto por la Constitución nacional.

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[1] Mediante el Decreto Ejecutivo n.° 111 precitado, se amplía el Decreto 110 que se había dictado el día anterior, esto es, lunes 08 del mismo mes (enero del 2024). En el mismo Decreto 111, se establecen, además, cuatro asuntos importantes: (i) tal conflicto armado interno es una causal para la declaratoria del estado de excepción; (ii) el ingreso de las Fuerzas Armadas a fin de garantizar la integridad territorial, conjuntamente con la Policía Nacional; (iii) el conflicto en cuestión implica enfrentarse al “crimen organizado transnacional”, “organizaciones terroristas”, y “actores no estales beligerantes”, esto es, a una veintena de grupos criminales terroristas que el Decreto identifica; (iv) se ordena a las Fuerzas Armadas ejecutar sus operaciones militares de acuerdo con el derecho internacional humanitario y “respetando los Derechos Humanos”.

[2] El PIDCP-ONU tiene ciento setenta y tres (173) Estados partes. Téngase presente que, a nivel mundial, existen ciento noventa y tres (193) Estados independientes, y todos son miembros de la ONU. En cuanto al Estado de Ecuador, decidió ser Estado parte en el PIDCP el año 1969. Véanse las obligaciones internacionales del Estado de Ecuador, así como de todos los Estados del mundo, en este portal de la ONU.

[3] Comité de Derechos Humanos del PIDCP: Observación General 29-2001.

[4] El Pacto de San José de Costa Rica tiene veinticuatro (24) Estados partes sobre un total de 35 Estados miembros de la OEA. El Estado de Ecuador decidió ser Estado parte el año 1977.

[5] Véase la versión oficial del Cuadernillo de Jurisprudencia de la Corte IDH, sobre esta materia, en el Portal electrónico de la misma Corte IDH.

[6] La guerra civil es una locución que no se utiliza en los tratados internacionales. En cambio, las locuciones conflicto armado no internacional o conflicto armado interno las hallamos repetidamente en diversos tratados tal como se aprecia en este breve texto. Quien tiene la potestad de reconocer la existencia de una “guerra civil” en el territorio de un Estado es el mismo Estado. Pero son muy pocos los casos en que el Estado concernido ha hecho tal declaración, debido, entre otras razones, a las implicancias jurídicas que tiene este reconocimiento. Entre tales implicancias cabe mencionar las siguientes: a) el Estado reconoce que ha perdido el control de una parte determinada de su territorio; b) el grupo armado no estatal adquiere la condición de parte beligerante y sus detenidos deberán calificarse como prisioneros de guerra; y c) se aplica al conflicto armado la normativa propia de un conflicto armado internacional.

[7] El art. 3 común a los cuatro Convenios de Ginebra precitados se lee como sigue:     

«Artículo 3. Conflictos no internacionales. En caso de conflicto armado que no sea de índole internacional y que surja en el territorio de una de las Altas Partes Contratantes cada una de las Partes en conflicto tendrá la obligación de aplicar, como mínimo, las siguientes disposiciones:

3.1.-Las personas que no participen directamente en las hostilidades, incluidos los miembros de las fuerzas armadas que hayan depuesto las armas y las personas puestas fuera de combate por enfermedad, herida, detención o por cualquier otra causa, serán, en todas las circunstancias, tratadas con humanidad, sin distinción alguna de índole desfavorable basada en la raza, el color, la religión o la creencia, el sexo, el nacimiento o la fortuna o cualquier otro criterio análogo.

A este respecto, se prohíben, en cualquier tiempo y lugar, por lo que atañe a las personas arriba mencionadas:

a) los atentados contra la vida y la integridad corporal, especialmente el homicidio en todas sus formas, las mutilaciones, los tratos crueles, la tortura y los suplicios;

b) la toma de rehenes;

c) los atentados contra la dignidad personal, especialmente los tratos humillantes y degradantes;

d) las condenas dictadas y las ejecuciones sin previo juicio ante un tribunal legítimamente constituido, con garantías judiciales reconocidas como indispensables por los pueblos civilizados.

3.2.- Los heridos y los enfermos serán recogidos y asistidos.

Un organismo humanitario imparcial, tal como el Comité Internacional de la Cruz Roja, podrá ofrecer sus servicios a las Partes en conflicto.

Además, las Partes en conflicto harán lo posible por poner en vigor, mediante acuerdos especiales, la totalidad o parte de las otras disposiciones del presente Convenio.

La aplicación de las anteriores disposiciones no surtirá efectos sobre el estatuto jurídico de las Partes en conflicto».

[8] La Corte Penal Internacional (CPI) fue creada el año 1998 por el tratado internacional, promovido por la ONU, denominado Estatuto de Roma. La CPI se instaló el año 2003. El Estado de Ecuador es Estado Parte en el Estatuto de Roma. A nivel mundial son 123 (ciento veintitrés) Estados Partes.  Véase también la nota 2.       

[9] El comentario oficial del Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR) sobre el señalado Protocolo II nos ilustra en el sentido de que “la ley nacional permanece en vigor, es decir, que subsiste el derecho de las autoridades a perseguir y condenar eventualmente a las personas reconocidas culpables de infracciones en relación con el conflicto. El Protocolo no impide, en particular, llevar ante los tribunales a un miembro de un grupo armado insurrecto por el hecho de haber empuñado las armas. No le reconoce ni la condición de combatiente ni el estatuto de prisionero de guerra” (1986, pág. 1368).

[10] La competencia universal fue ejercida por la justicia  israelí (caso Eichmann relativo a crímenes de los nazis en la Segunda Guerra Mundial), y a fines del  siglo XX por la justicia española en el caso Pinochet.

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