¿Fraude constitucional?: la demanda de inconstitucionalidad contra ley de contrarreforma universitaria

La semana pasada se difundió la supuesta estrategia que tendría un grupo de treinta y tres congresistas consistente en promover una demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 31520, Ley que restablece la autonomía y la institucionalidad de las universidades peruana, con la finalidad de que el Tribunal Constitucional la declare infundada y, en consecuencia, deducir con ello la confirmación de constitucionalidad de la señalada ley.

Es necesario recordar que la Ley 31520 (en adelante, la Ley) modificaba la Ley 30220, Ley Universitaria, específicamente, los artículos 1, 12, 15, 17 y 20 y derogaba la primera disposición complementaria final de la misma. La Ley ha sido objeto de diversos cuestionamientos por parte de la opinión pública, especialmente, respecto al planteamiento de desarticulación de la Superintendencia Nacional de Educación Superior Universitaria (Sunedu), lo cual ha sido considerado como una contrarreforma en materia de educación universitaria.

La Ley fue aprobada por insistencia y publicada en el Diario Oficial El Peruano el 21 de julio del presente año. Sin embargo, el 22 de julio, la Sunedu interpuso, dentro de un proceso de amparo ante el Segundo Juzgado Constitucional (expediente 00893-2022-36-1801-JR-DC-02), una medida cautelar de ejecución anticipada en virtud del artículo 26 del Nuevo Código Procesal Constitucional. El Juzgado, mediante Resolución n.°1, el mismo 22 de julio, resolvió «ordenar que la entidad demandada (Congreso de la República), proceda a suspender provisionalmente la aplicación de la modificatoria de los artículos Nros. 1, 12, 15, 17, 20; y, primera disposición complementaria final de la Ley N° 30220, así como la aplicación de la Ley N° 31520, bajo responsabilidad».

El 6 de agosto, treinta y tres congresistas (pertenecientes, principalmente, a las bancadas de Fuerza Popular, Perú Libre y Renovación Popular) que promovieron la Ley, contradictoriamente, presentaron ante el Tribunal Constitucional una demanda de inconstitucionalidad contra esa misma Ley. Esta demanda fue admitida a trámite el 15 de setiembre.

Respecto a este contradictorio escenario, el día de hoy, 22 de noviembre, el Consejo Directivo de la Sunedu emitió un comunicado titulado Una demanda de inconstitucionalidad en contra de la reforma universitaria. En el mismo señala lo siguiente: «El Consejo Directivo de la SUNEDU considera que es necesario alertar a la ciudadanía sobre la presentación de esta insólita demanda, que pretende instrumentalizar al TC para ‘sacarle la vuelta’ a una resolución del Poder Judicial y que desnaturaliza el sentido de una demanda de inconstitucionalidad».

Consecuentemente, con la finalidad de tener un panorama claro sobre este escenario, conversamos con Heber Joel Campos y Pedro Grández Castro, profesores PUCP, para que nos brinden su opinión sobre la supuesta estrategia del Congreso.

1. ¿Qué opina sobre esta supuesta estrategia del Congreso?

HJC: Más allá del proceder del Congreso, lo relevante es prestar atención a la decisión que adopte el Tribunal Constitucional. Será, pues, esta alta corte la responsable de determinar si la Ley 31520 que, en principio, debilita la autonomía e imparcialidad de la Sunedu, es válida o no. Desde mi punto de vista no lo es, pues incide en un aspecto clave del proceso de reforma, el cual es garantizar la pluralidad e idoneidad técnica de los integrantes de la Sunedu. Si se pone en riesgo este elemento, se podría generar un retroceso grave en la supervisión y evaluación de la calidad de las universidades en nuestro país.

Al margen de lo mencionado previamente, no deja de llamar la atención que el Congreso (o un grupo relevante de congresistas) promueva un proceso constitucional para que se declare (supuestamente) inconstitucional una ley que ellos mismos aprobaron. Resulta obvio que ese no es el fin al que apuntan. Y que, más bien, estarían buscando que el Tribunal Constitucional declare infundado su pedido para, de esta forma, evitar que el Poder Judicial limite los alcances y aplicación práctica de esta ley. Esa estrategia, siendo formalmente posible, da cuenta de un ánimo desleal con la Constitución. Ojalá el Tribunal Constitucional actúe en consonancia con su jurisprudencia y reafirme uno de sus valores trascendentales: el de su autonomía e imparcialidad frente al órgano que lo eligió.

PGC: Lamentablemente estamos en un tiempo en el que, como se suele decir, «piensa mal y acierta». Y esto parece que, de nuevo, en este caso, se aplica. Mirando efectivamente quiénes la suscriben y, además, la clara ausencia de argumentación, esa demanda es claramente un uso fraudulento de la legitimidad del Congreso.

La confirmación de constitucionalidad por parte del Tribunal Constitucional, en una situación normal, lleva como consecuencia inmediata a desactivar la competencia constitucional de los jueces del Poder Judicial de inaplicar normas incompatibles con la Constitución. Lo que se estaría buscando sería efectivamente impedir que ocurran nuevas demandas de amparo en las que los jueces, como ya lo ha hecho un juez de un juzgado constitucional de Lima, vean lo evidente: que esta ley es regresiva y que va a afectar el proceso de fortalecimiento de la universidad pública.

Aunque el tema puede resultar un poco complejo, sería interesante de advertir que, entre los que presentan la demanda y los que firman la ley, son las mismas personas y lo que se estaría buscando es simplemente usar el poder del Tribunal Constitucional fraudulentamente, es decir, para vaciar de contenido el control constitucional que se realiza en el Poder Judicial. Esto debería merecer una condena por parte, ante todo, del Tribunal.

Sería muy interesante que el Tribunal advierta las serias inconsistencias que hay entre la ley y sus propios pronunciamientos anteriores en relación al proceso de institucionalización del control de calidad de la enseñanza en las universidades. La creación de la Sunedu respondió, en su momento, a una sentencia que declaró un estado de cosas inconstitucional al que, precisamente, ahora se pretende regresar con esta ley.

2. ¿Cuáles son los posibles resultados del pronunciamiento sobre la demanda de inconstitucionalidad y cuáles son sus respectivos efectos sobre la medida cautelar que suspende los efectos de la Ley 31520?

HJC: Existen solo dos escenarios en el marco de un proceso de inconstitucionalidad: que el Tribunal Constitucional declare fundada la demanda interpuesta o que la declare infundada. Si la declara fundada, el Congreso tendría que aprobar una nueva ley que cubra el vacío que se generaría, producto de esta sentencia. Si, por el contrario, la declara infundada, la ley se mantendría vigente y no podría, luego, ser inaplicada, vía control difuso, por ningún juez de la República. En ese sentido, se suspenderían los efectos de la medida cautelar otorgada en su contra.

Ojalá el Tribunal Constitucional analice los alcances de esta norma con base en los principios constitucionales, pero también, y sobre todo, con base en su jurisprudencia previa, la cual consagra como un derecho de la mayor importancia el derecho a la educación y lo asocia con el derecho al libre desarrollo de la personalidad. Ambos pilares de un sistema educativo que otorga oportunidades reales de desarrollo y superación a los jóvenes, al margen de su rendimiento económico.

PGC: Siguiendo con lo anteriormente señalado, a mí me parece —no quisiera especular, desde luego— que el Tribunal tiene todas las posibilidades en sus manos y nosotros, desde la universidad, deberíamos presentar amicus curiae, por ejemplo, para fortalecer esos argumentos y pedirle al Tribunal que no haga un uso fraudulento de sus competencias.

¿Qué es lo que dice el Código Procesal Constitucional? «Los jueces no pueden dejar de aplicar una norma cuya constitucionalidad haya sido confirmada en un proceso de inconstitucionalidad». Yo creo que, para «confirmar» su constitucionalidad, el Tribunal explícitamente tendría que sostener que la ley es constitucional. Es decir, una declaración de improcedencia o una sumatoria de votos, como ha venido ocurriendo en algunos otros casos, no me parece que confirmen la constitucionalidad de nada. Los jueces siempre tendrían abierta la posibilidad de inaplicar.

¿Y tú qué opinas?