Por qué un sistema semipresidencial para el Perú
Escrito por Javier Albán
Hoy es casi un consenso que el Perú necesita aprobar una reforma política que incluya varios cambios a la parte orgánica de la Constitución. El diseño actual de algunas de nuestras reglas de juego no solo no logra reducir en la práctica el riesgo de que se desaten crisis políticas o democráticas. En ciertos casos, puede incluso argumentarse que ese riesgo aumenta justamente por problemas en el diseño constitucional. Ejemplos de esto son la poca claridad de la regulación sobre la vacancia presidencial por incapacidad moral permanente o sobre la convocatoria a “elecciones” del artículo 115 (¿a qué tipo de elecciones se debería convocar?).
Ya en varios espacios se ha venido debatiendo si una reforma integral –es decir, una que implique aprobar no solo un cambio aislado, sino más de una reforma constitucional y legal que hagan sentido entre sí para alcanzar un objetivo concreto– debería incluir temas como el retorno a la bicameralidad, la reelección congresal o hasta la presidencial, redefinir el número de circunscripciones electorales, mejorar la selección de los miembros del Tribunal Constitucional, entre otros asuntos.
En lo que sigue, argumentaré a favor de incluir en el que resulte el paquete final otro cambio: adoptar una forma de gobierno semipresidencial. Para ello, comentaré primero la forma de gobierno que actualmente tiene el Perú y por qué esta nos está generando problemas. Luego explicaré por qué pienso que adoptar un sistema semipresidencial podría ser un diseño más adecuado para nuestro país.
I. La forma de gobierno en el Perú actualmente
Hoy el Perú tiene una forma de gobierno mixta, a la que puede llamarse presidencialismo “parlamentarizado” o “atenuado”. Ello pues, si bien elegimos directamente por voto universal a un presidente que es al mismo tiempo jefe del Estado y del Gobierno (representa a la nación a la vez que dirige el gabinete y la política general del Gobierno), como ocurre en cualquier presidencialismo, a lo largo de la historia hemos adoptado en nuestras Constituciones varios mecanismos que son más bien propios de los sistemas parlamentarios. Por ejemplo, el voto de investidura que debe pedir todo Gabinete dentro de los 30 días de su formación (artículo 130), el voto de censura (artículo 132), o la disolución constitucional del Congreso (artículo 134).
Por tener estas características hay quienes han llegado a sugerir que el Perú ya tendría actualmente una forma de gobierno semipresidencial. Sin embargo, tanto si se compara nuestro régimen de gobierno con el de los Estados tradicionalmente considerados semipresidencialistas (Francia o Portugal), como con las definiciones de “semipresidencialismo” mayormente utilizadas por quienes más han investigado estos temas (Duverger, 1980; Barro, 1998), en realidad nos faltaría cuando menos una característica para poder tener esa categoría: que exista, opuesto al poder del presidente, el de un “primer ministro y ministros que posean poder ejecutivo y gubernamental y puedan permanecer en el cargo solo si el Parlamento no manifiesta su oposición a estos” (Duverger, 1980: 166).
Es decir, que exista un primer ministro con verdadero poder político y cuyo poder dependa del Parlamento; o sea, que sea al menos parcialmente jefe del gobierno. Lo que existe hoy en el Perú, en cambio, es un Presidente del Consejo de Ministros totalmente subordinado al poder del Presidente. Es por ello que sigue siendo un presidencialismo, aunque ciertamente uno atenuado por algunas reglas propias de los parlamentarismos.
II. El problema del presidencialismo en el Perú
El problema con las reglas que dan forma a nuestro sistema presidencial es que su diseño facilita la posibilidad de que se desarrollen crisis políticas de las que luego es muy difícil salir, como las de los últimos meses y años. Un sistema con un presidente que, en teoría, es políticamente irresponsable (por eso el artículo 117), pero a quien sí se puede hacer responsable si se tiene los votos para una vacancia (porque no existe un criterio claro para aplicar el 113.2), y que existe a la vez que un presidente del Consejo de Ministros y ministros que sí responden políticamente ante el Congreso, pero cuyo poder depende enteramente del presidente, no parece ser, desde el saque, un diseño que prometa funcionalidad.
Más concretamente, el presidencialismo peruano ha dado lugar a más de uno de los problemas originalmente advertidos por Linz (1990). Por un lado, el poder dual de un Congreso y un presidente directamente electos, en donde cada cual cree ser el principal representante del pueblo, nos ha llevado a crisis políticas cada vez que el Ejecutivo no ha asegurado un mínimo de 45 votos en el Congreso para así frenar la posibilidad de una vacancia presidencial.
Durante los Gobiernos de Toledo, García y Humala, tuvimos la suerte de que, gracias a alianzas parlamentarias, ese fue el caso, por lo que hubo estabilidad. Sin embargo, desde que tuvimos con Kuczynski, jefe del primer gobierno desde el retorno a la democracia que tuvo una clara minoría en el Congreso, la posibilidad de que por algún enfrentamiento entre el Legislativo y el Gobierno este último termine cayendo, o disolviendo al Congreso para evitarlo, ha sido casi latente.
Por otro lado, como también explicaba Linz, los sistemas parlamentarios logran solucionar este tipo de crisis entre gobierno y oposición mediante elecciones, ya que normalmente puede llamarse a elecciones en cualquier momento. Así, es la propia ciudadanía la que resuelve la crisis con su voto, apoyando la posición defendida por el Gobierno o por la oposición, o por alguna tercera alternativa. De este modo, además, la gente siente que ha podido participar en la resolución democrática de lo que en un momento fue una crisis política grave.
Pero lo mismo no puede hacerse en los presidencialismos, dada la rigidez del mandato presidencial. En el caso del Perú, es necesario reformar la Constitución para poder alterar el mandato de cinco años, como se hizo en el 2000 y como se ha venido intentando hacer infructuosamente desde el año pasado. No existe la misma facilidad para salir de una crisis política muy grave. El resultado es que solo salimos de una crisis así si los políticos de turno logran ponerse de acuerdo. De lo contrario, la crisis nunca desfoga y la tensión y la rabia se acumulan hasta la próxima elección. O el próximo estallido social.
III. Por qué un sistema semipresidencial
Es por estos y otros motivos sobre los que, debido al espacio, no podré ahondar (piénsese en la tensión entre las expectativas del electorado sobre el presidente y el hecho de que este sí acumule en la práctica un poder tan grande y pueda acumular más, o la imposibilidad práctica de que en algún momento elijamos a un presidente “ideal”), que pienso que deberíamos evaluar seriamente cambiar nuestra forma de gobierno.
Sin embargo, como comenté en un reciente artículo publicado en El Comercio, adoptar directamente una forma de gobierno parlamentaria iría en contra de nuestra historia y tradiciones. Podría ser difícil para muchos peruanos aceptar nuevas reglas de juego en las que ya no elijan directamente a su presidente, sin que ello los haga sentir menos incluidos en el sistema.
En cambio, adoptar una forma de gobierno semipresidencial no implicaría un cambio radical. De hecho, las características antes mencionadas de la forma del gobierno en el Perú que son más propias de los sistemas parlamentarios también suelen estar presentes en los sistemas semipresidenciales. Lo único que tendría que cambiar en la práctica en el que Perú es que el actual presidente del Consejo de Ministros ganaría un rol más relevante.
Si bien este podría seguir siendo designado por el presidente y confirmado por el Congreso, podrían exigirse requisitos adicionales para su nombramiento (experiencia mínima, no tener antecedentes, etc.), y tendría más autonomía de la que hoy tiene en la práctica para conformar el Gabinete y dirigir el gobierno. Ya no solo sería un vocero. El presidente, por su parte, pasaría a ocupar un rol más protocolar y de representación, aunque podría mantener algunas funciones ejecutivas, como la representación diplomática.
¿Cuál sería la ventaja de este sistema frente al actual? Pues que sería más flexible ante eventuales crisis políticas muy graves. Si se desatara una crisis así que involucre al Gobierno, el Congreso ahora podría definir si le reitera la confianza o si se la retira, y lo estaría haciendo directamente respecto de la autoridad que realmente dirige el gobierno.
En caso le retire la confianza, el Gobierno tendría que recomponerse, pero sin la necesidad de nuevas elecciones. La estabilidad se mantendría, al igual que el presidente. Y el desincentivo para que el Congreso no abuse de su poder de rechazar la confianza de varios gabinetes sería que el presidente mantendría el poder de disolverlo constitucionalmente ante la caída de dos (o quizá, mejor, de tres), en cuyo caso se convocaría obligatoriamente a elecciones generales (también presidenciales).
Asimismo, una ventaja adicional sería que, ya con menos responsabilidades ejecutivas, el presidente podría avocarse más a su rol de representación: viajar por todo el país participando de reuniones y asambleas, escuchando las necesidades de la gente y verificando por su cuenta la realidad del país; para luego exigir al gobierno hacer algo al respecto. Esta labor puede ser especialmente importante en el Perú.
No he argumentado aquí que el adoptar un semipresidencialmo pueda ser la solución para todos los problemas de la política peruana. Ni siquiera para la mayoría. Pero sí creo que podría ser parte de un cambio en la dirección correcta para un mejor diseño constitucional. Uno que nos permita vivir en una democracia más estable, como la que alguna vez pensamos tener.
Javier Albán es profesor del Departamento Académico de Derecho de la Pontificia Universidad Católica del Perú, Master of Sciences por la London School of Economics and Political Science (LSE) y abogado por la PUCP.
