Retorno a la bicameralidad y otras reformas constitucionales: la voz del pueblo ya no es la voz de Dios

El pasado 6 de marzo el Pleno del Congreso de la República aprobó ―en segunda votación― una reforma constitucional que no sólo comprende el retorno a la bicameralidad como se ha difundido, sino también otros aspectos de vital importancia para la vida democrática en nuestro país. En total, son 53 artículos de la Constitución vigente que han sido modificados[1]. A continuación, un breve resumen de las principales reformas constitucionales que el Parlamento acaba de aprobar.

I. PRINCIPALES REFORMAS CONSTITUCIONALES

1. El retorno a la bicameralidad

En las próximas elecciones generales, los peruanos y peruanas elegiremos dos cámaras legislativas: diputados y senadores. La primera con 130 representantes y la segunda con 60 representantes. La cámara de diputados conservará las potestades de aprobar leyes ―que luego pueden ser ratificadas, revisadas o rechazadas por la cámara de senadores―, de acusar ―ante el Senado― a los altos funcionarios del Estado, interpelar o censurar ministros(as), entre otras.

La Cámara de Senadores no sólo revisará las leyes aprobadas por diputados y juzgará a los altos funcionarios públicos acusados por la otra cámara, sino que también elegirá a algunas altas autoridades como los magistrados del Tribunal Constitucional, al defensor(a) del pueblo, al contralor general de la República ―a propuesta del Poder Ejecutivo― y nombrar y ratificar a los miembros del directorio del Banco Central de Reserva (BCR).

Como se recuerda, fue el fujimorismo el que bregó y logró que el Parlamento peruano migre de la bicameralidad a la unicameralidad en la Carta de 1993, aduciendo que un parlamento unicameral sería menos costoso para el país. Ahora, el propio fujimorismo ha votado en bloque para retornar a la bicameralidad. Si bien estoy de acuerdo con esta reforma, no comparto el diseño institucional aprobado porque considero que ambas cámaras no deberían compartir la prerrogativa legislativa ―que debería quedar sólo en cabeza de diputados― y el Senado debería tener otras funciones.

2. Número de parlamentarios puede aumentar sólo por ley

Uno de los aspectos más preocupantes de esta reforma constitucional es que abre la posibilidad que ―vía ley orgánica― los propios congresistas puedan aumentar el número de senadores y diputados. Hasta antes de esta reforma, tal número estaba establecido en la propia Constitución y sólo mediante reforma constitucional podía incrementarse el número, como sucedió el año 2011 en el que pasamos de 120 a 130 congresistas. Esta me parece una puerta muy peligrosa.

3. Reelección inmediata de congresistas

También han aprobado el retorno de la reelección inmediata de diputados y senadores. En lo personal, estoy de acuerdo con la medida porque considero que fue un gran error que en el referéndum de diciembre del 2018 se aprobara la no reelección inmediata de congresistas, tal como en su momento lo advirtieron algunos destacados parlamentarios de ese entonces, como Alberto de Belaúnde, ahora docente de nuestra Facultad de Derecho[2].

Considero que, al menos, la expectativa del parlamentario de que podría tentar su reelección puede funcionar como un freno que lo inhiba de perpetrar las peores tropelías en el cargo. En cambio, sin posibilidad de reelección inmediata, el acotado horizonte temporal del congresista corrupto lo apura a cometer las peores tropelías sin freno ni remordimiento alguno.

4. Postulación simultánea a la Presidencia de la República y al Parlamento

Ahora quien postule a la Presidencia de la República podrá, simultáneamente, postular a una curul en la Cámara de Senadores o Diputados. Ello era permitido por la Constitución de 1979 pero la Carta de 1993 lo eliminó, a pesar que el expresidente Alberto Fujimori en las elecciones generales de 1990 postuló, a la vez, a la Presidencia de la República y al Senado. Lo que puede generar esta reforma es propiciar más candidaturas presidenciales que en verdad lo que buscan es sólo entrar al Parlamento.

5. Potestad presidencial de disolver ―repito, disolver― sólo la Cámara de Diputados

Con el retorno a la bicameralidad, la reforma constitucional aprobada acorta la potestad excepcional del presidente de la República de disolver el poder legislativo contemplada en el actual artículo 134 de la Constitución, sólo para la cámara de diputados. De esta manera, la Cámara de Senadores no podrá ser disuelta. Este diseño constitucional también es un retorno al esquema que ya contemplaba la Constitución de 1979 sobre este punto.

Al respecto, considero que es necesario rediseñar todo el sistema de pesos y contrapesos actualmente vigente, que comprende no sólo la potestad excepcional de disolución parlamentaria del presidente de la República, sino también la vacancia presidencial por “incapacidad moral permanente”, la cuestión de confianza, la censura ministerial, entre otros. El actual diseño constitucional ya no es fuente de estabilidad sino de inestabilidad jurídica y, por ende, no basta una reforma puntual como ésta.

6. Eliminación de la cuestión de confianza obligatoria

Otra reforma constitucional aprobada es que ahora cuando, al inicio de su gestión, el primer ministro y el Consejo de Ministros comparezcan ante la Cámara de Diputados para exponer la política general del gobierno, ya no plantearán una cuestión de confianza, que se conocía hasta ahora como “cuestión de confianza obligatoria”.

II. ¿NO ERA QUE NO PODÍA REFORMARSE LA CONSTITUCIÓN DE 1993?

Sin duda esta amplia reforma constitucional será materia de mayor análisis y debate en nuestra comunidad jurídica una vez que sea oficialmente publicada. Sin perjuicio de ello, esta reforma nos genera dos primeras reflexiones. La primera es que queda demostrado que si es posible ―jurídicamente― reformar y hasta cambiar la Constitución vigente de 1993, que luego de tres décadas requiere diversos cambios de fondo, tal como lo demuestra la amplia reforma que el Parlamento acaba de aprobar.

De esta manera, se desvirtúan erróneas interpretaciones que esgrimieron algunos abogados y políticos de que la Carta de 1993 no podía ser modificada. Inclusive se recolectaron firmas para que en un referéndum se decidiese si la Constitución podía ―o no― ser modificada mediante una asamblea constituyente[3].

Sin duda alguna, toda norma jurídica ―incluyendo la Constitución― puede ser reformada o sustituida por otra mediante los caminos constitucionales que cada ordenamiento jurídico contempla, uno de los cuales ―no el único ciertamente― puede ser una asamblea constituyente. Además, ello es evidente en un país como el Perú con una historia constitucional de trece (13) constituciones y doce (12) asambleas constituyentes según el historiador Carlos Contreras[4].

Otra cosa muy distinta es que, con la actual polarización política y social, no sea conveniente que una asamblea constituyente redacte una nueva Constitución. Pero eso es una legítima valoración política que no debe confundirse con lo que jurídicamente está o no permitido.

III. UNA REFORMA FORMALMENTE CONSTITUCIONAL PERO SUSTANCIALMENTE ANTIDEMOCRÁTICA

La segunda reflexión es que esta reforma constitucional ha sido aprobada a espaldas de la ciudadanía por un parlamento no sólo con una baja aprobación, sino que la mayoría del país repudia. Según las encuestas de opinión pública que suelen medir la aprobación o desaprobación de los poderes de Estado, el Poder Legislativo peruano, en enero del 2023, contaba con sólo el 7 % de aprobación ciudadana frente a un abrumador 89 % de desaprobación[5].

Si bien el artículo 206 constitucional contempla la posibilidad que una reforma constitucional sea aprobada sólo por el parlamento en dos legislaturas ordinarias y con una votación calificada, dado el repudio ciudadano contra este poder del Estado y de que al menos dos de las materias reformadas (bicameralidad y reelección inmediata de congresistas) ya habían sido consultadas mediante el referéndum de diciembre del 2018, lo que correspondía era que, al menos, esta reforma también sea ratificada ―o no― mediante otro referéndum por el poder constituyente, que es el pueblo según el artículo 45 constitucional.

Nada impide que una reforma constitucional aprobada en dos legislaturas parlamentarias también pueda ser sometida a referéndum si hay acuerdo político en torno a ello. En rigor, lo que se debió hacer es seguir el otro camino previsto por el artículo 206 constitucional: aprobación por el Parlamento en una legislatura y luego ratificación ―o no― mediante referéndum.

El Parlamento actual obvia por completo que, como todo poder de Estado, es un poder constituido que tan sólo representa al poder constituyente en el marco de una democracia representativa como la nuestra. Por el contrario, el claro mensaje que los congresistas han dado a la ciudadanía es que no les importa en absoluto la opinión del pueblo ya expresada en un referéndum anterior.

He explicitado que estoy de acuerdo con la reelección inmediata de los parlamentarios y con el retorno a la bicameralidad, aunque no con el diseño recientemente aprobado. Sin embargo, en una democracia, si la ciudadanía ya se pronunció sobre los mismos temas, lo que corresponde es volver a consultarle e intentar persuadirla y convencerla de la conveniencia de tales reformas; es decir, propiciar un genuino debate público, que ha estado totalmente ausente en la discusión de la reforma aprobada que, por lo demás, ha introducido, por debajo del radar ciudadano, otros cambios sustanciales como la posibilidad de ampliar el número de parlamentarios sólo a través de ley orgánica. En consecuencia, esta reforma constitucional si bien es formalmente válida, es profundamente antidemocrática porque el poder constituido no ha consultado al poder constituyente, a pesar que éste último ya se había pronunciado sobre estos mismos temas, y porque lo ha hecho de espaldas al país, sin un genuino debate público.

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[1] https://elcomercio.pe/politica/congreso/congreso-aprueba-el-regreso-a-la-bicameralidad-las-claves-e-implicancias-de-la-reforma-noticia/?ref=ecr

[2] «Lo que estamos haciendo es limitar la libertad de los electores de decidir si premian o no a un representante con la confianza en una nueva elección […]. La no reelección no va a mejorar automáticamente la calidad de los congresistas, [así] como la no reelección de gobernadores y alcaldes no ha implicado la mejora de esas autoridades» (https://elcomercio.pe/politica/alberto-belaunde-reforma-politica-busca-agradar-lograr-mejoras-noticia-545450-noticia/)

[3] «La propuesta que planteamos es hacer exactamente lo contrario a Perú Libre: convocar a un referéndum levantando firmas pero para que se excluya expresamente a la Asamblea Constituyente como una forma de modificar la Constitución» señaló en su momento el abogado Enrique Ghersi (https://peru21.pe/politica/proponen-referendum-para-impedir-nuevas-constituciones-enrique-ghersi-referendum-constitucion-omar-cairo-ernesto-alvarez-domingo-garcia-belaunde-noticia/).

[4] https://elcomercio.pe/opinion/columnistas/peru-nuestras-asambleas-constituyentes-por-carlos-contreras-carranza-historia-nueva-constitucion-noticia/#:~:text=A%20lo%20largo%20de%20nuestra,n%C3%BAmero%20similar%20de%20Cartas%20Magnas.

[5] https://data.larepublica.pe/encuesta-iep-peru-aprobacion-desaprobacion-presidencia-congreso-de-la-republica-ejecutivo-legislativo/enero-2023-II/.

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